АВТОНОМНОЕ, БЮДЖЕТНОЕ ИЛИ КАЗЁННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ: КЕМ ЛУЧШЕ БЫТЬ ШКОЛЕ?

Анатолий Борисович Вифлеемский,

действительный член Академии педагогических и социальных наук, доктор экономических наук, г. Нижний Новгород

Закон об автономных учреждениях изменялся неоднократно, практическая реализация положений федерального законодательства во многих регионах приводит к привычному российскому результату — когда «хотели, как лучше, но получилось, как всегда». Поэтому ответ на вопрос, какой тип учреждения лучше для школы, не так прост, как кажется.

Три типа государственных (муниципальных) учреждений

В результате реализации Феде­рального закона от 8 мая 2010 г.

№ 83-Ф3 «О внесении измене­ний в отдельные законодательные акты Российской Федерации в свя­зи с совершенствованием правового положения государственных (муни­ципальных) учреждений» в России теперь три типа государственных (муниципальных) учреждений.

Привычное бюджетное учреждение в рамках нового правового регули­рования типов учреждений превра­тилось в казённое учреждение.

Казённое учреждение определяется как государственное (муниципальное) учреж­дение, оказывающее государственные, (муниципальные) услуги, выполняющее работы и (или) исполняющее государст­венные (муниципальные) функции для ре­ализации предусмотренных законодатель­ством России полномочий органов госу­дарственной власти (государственных ор­ганов) или органов местного самоуправле­ния, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счёт средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Казённое учреждение имеет смету такую же, как до этого имело бюджетное уч­реждение. Любые средства, полученные казёнными учреждениями от приносящей дохо­ды деятельности (которую они могут осуще­ствлять только в случаях, предусмотренных их учредительными документами), поступают в соответствующий бюджет бюджетной систе­мы России. Их могут и не вернуть из бюдже­та, что в ряде регионов уже давно делается, например, по средствам, получаемым от арен­ды помещений, находящихся в оперативном управлении школ.

 

В целом ничего нового в регулировании казён­ных учреждений нет, это привычные «старые» бюджетные учреждения, у которых финансово­хозяйственная самостоятельность возможна лишь на словах.

Бюджетное учреждение определяется теперь как некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях реализации предусмотренных законодательством полномо­чий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, обра­зования, здравоохранения, культуры, социаль­ной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Это определение дословно совпадает с опреде­лением автономного учреждения, но автоном­ное можно создавать не во всех сферах, а только в случаях, предусмотренных законом.

Таким образом, «новое» бюджетное учрежде­ние — это «недоделанное» автономное учреж­дение, искусственно придуманная организаци­онно-правовая форма для того, чтобы с мини­мальным шумом провести кардинальную бюд­жетную реформу — снять ответственность го­сударства за такие учреждения, при этом мало что предложив им взамен. В отличие от авто­номных бюджетные учреждения практически не получают существенной финансово-хозяйст­венной самостоятельности, но также лишаются субсидиарной ответственности со стороны го­сударства (муниципалитета).

В результате при недостаточности средств на уплату каких-либо долгов (включая долги по оплате дорожающих коммунальных услуг) мо­жет быть обращено взыскание на имущество бюджетного учреждения (за исключени­ем недвижимого имущества и имущест­ва, отнесённого к категории особо цен­ного движимого). Поэтому в ряде реги­онов к особо ценному имуществу стали относить почти всё имущество, имеюще­еся у учреждения (некоторые туда включали даже имущество, которое в связи с полной амортизацией учитыва­лось за балансом). Впрочем отнесение имущества к «особо ценному движимо­му» осуществляется так же, как и для автономных учреждений (с разницей в регионах в незначительных нюансах).

Финансово-хозяйственная самостоятель­ность бюджетных учреждений по-преж­нему ограничена, так как важнейшие во­просы всё также необходимо согласовы­вать с учредителем. Этим бюджетное учреждение формально отличается от автономного, где часть полномочий уч­редителя передаётся наблюдательному совету, который, например, даёт заклю­чение о плане финансово-хозяйственной деятельности, тогда как у бюджетного учреждения его утверждает учредитель. Впрочем, теоретически учредитель бюд­жетного учреждения может передать полномочия по утверждению плана фи­нансово-хозяйственной деятельности школы её директору. Но нам такие слу­чаи не известны.

В то же время на практике чаще всего наблюдательный совет автономного уч­реждения играет роль «прокладки» между учредителем и руководителем школы: все решения по-прежнему при­нимает учредитель, все документы так­же утверждает учредитель, а роль чле­нов наблюдательного совета сводится к оформлению необходимых бумаг, хотя основные бумаги — государственные (муниципальные) задания и планы фи­нансово-хозяйственной деятельности (ФХД) оформляются как для бюджет­ных, так и для автономных учреждений и требования к ним таковы, что в ряде регионов планы ФХД — это перелицо­ванные сметы доходов и расходов.

Государственные (муниципальные) задания при этом — многостраничные документы, для оформления которых требуется прило­жить значительные усилия, однако никакой роли в деятельности школы они не играют. Как и раньше, ключевое значение имеют план приёма и сетевые показатели (контин­гент школы). При этом перевыполнение по­казателей, как и прежде, обычно не влечёт за собой никакого увеличения финансирова­ния, точно также как и недовыполнение пла­на не влечёт обязательного сокращения объё­мов финансового обеспечения государствен­ного (муниципального) учреждения.

Школа, как бюджетное или автономное уч­реждение, должна вести в соответствии с го­сударственными (муниципальными) задания­ми деятельность, связанную с оказанием ус­луг, относящихся к её основным видам дея­тельности. При этом и бюджетное, и авто­номное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципально­го) задания, каким бы недостаточным ни ка­залось его финансовое обеспечение.

Финансовое обеспечение выполнения госу­дарственного (муниципального) задания бюд­жетным или автономным учреждением осу­ществляется в виде субсидий из соответству­ющего бюджета бюджетной системы Россий­ской Федерации. Для муниципальных школ это бюджет соответствующего муниципально­го образования, для государственных (школы в Москве и Санкт-Петербурге) — бюджет субъекта РФ.

Законом № 83-ФЗ было определено, что школа как бюджетное учреждение осуществля­ет операции с поступающими ему в соответст­вии с законодательством средствами через ли­цевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства или финан­совом органе субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, установленном зако­нодательством Российской Федерации.

Финансирование бюджетных учреждений должно осуществляться также, как и авто­номных — субсидиями на выполнение го­сударственного (муниципального) задания. При этом в подавляющем числе регионов все бюджетные средства будут использо­ваться и бюджетными, и автономными уч­реждениями через счета в органах казна­чейства. Субсидии на практике выделяют­ся с подразделением на различные коды и подкоды бюджетной классификации, ко­торые по-прежнему определяет Минфин России. Однако нередко для автономных учреждений при выделении субсидий ис­пользуются более укрупнённые коды.

Преимущества АУ над БУ

В книге, посвящённой новому правовому положению государственных (муниципаль­ных) учреждений[1], мы писали о преиму­ществах АУ над БУ, однако после этого в действующем законодательстве произо­шли существенные изменения.

На страницах журнала «Народное обра­зование» мы уже писали о грядущем «со­вершенствовании» автономных учрежде­ний, и оно было произведено Федераль­ным законом от 18.07.2011 № 239-Ф3 «О внесении изменений в отдельные за­конодательные акты Российской Федера­ции в связи с совершенствованием право­вого положения автономных учреждений», значительно сблизившим автономные и бюджетные учреждения, нивелировав одно из существенных отличий — воз­можность использовать собственный рас­чётный счёт в банке. Тогда же был при­нят Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», значительно осложнивший исполь­зование второго преимущества.

Поэтому стоит повнимательнее посмотреть, со­хранились ли преимущества автономных учреж­дений над бюджетными. Теоретически все пре­имущества сохранились, но теперь их реализация в большей мере зависит от позиции учредителя школы. В то же время авторитетные директора школ — автономных учреждений могут и наста­ивать на реализации своих прав, предоставлен­ных Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

Итак, первое преимущество. Автономные уч­реждения по-прежнему могут открывать счета в кредитных организациях. Согласно действую­щей редакции части 3 статьи 2 Федерального закона № 174-ФЗ у них есть возможность иметь как расчётный счёт в банке, так и лице­вой счёт в органах казначейства. Для того, чтобы открыть счёт в банке, руководителю на­до заручиться одобрением Наблюдательного совета. Также АУ вправе размещать средства на депозитах и совершать сделки с ценными бумагами. Это открывает широкие возможности для работы с благотворителями — если, конеч но, найдутся желающие дать столько денег, чтобы школа затем могла что-то существенное покупать на проценты от их размещения.

Более реальна возможность накапливать на счёте в банке средства на крупные приобрете­ния (дорогостоящее оборудование и т.п.).

И конечно, при ведении производственной дея­тельности школе значительно удобнее работать с банком, чем с органами казначейства.

Второе принципиальное преимущество за­ключается в том, что на автономные учрежде­ния по-прежнему не распространяются поло­жения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на по­ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, ус­луг отдельными видами юридических лиц» ав­тономным учреждениям предписано принимать собственные положения о закупках (о чём пойдёт речь ниже), а при их отсутствии вы­полнять требования Федерального закона № 94-ФЗ. И если не вмешается учредитель и не станет заставлять заключать договора со специализированными организациями (которые осуществляют закупки для нужд муниципали­тета), то автономным учреждениям, дей­ствуя на основании своих положений о закупках, очень удобно приобретать необходимые им товары, работы, услуги.

Бюджетные учреждения не являются более получателями бюджетных средств, (в отличие от автономных учреждений), на них по-прежнему распространяются положения, установленные законодатель­ством о размещении заказов на постав­ки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муници­пальных нужд. Бюджетные учреждения обязаны также вести реестры закупок, осуществлённых без заключения догово­ров (контрактов), в порядке, установ­ленном бюджетным законодательством Российской Федерации для получателей бюджетных средств.

Поэтому для школ, особенно занимаю­щихся производственной деятельностью, возможность осуществлять закупки без выполнения всё более жёстких требований Федерального закона № 94-ФЗ — весьма важное преимущество формы «автономное учреждение».

И ещё об одном преимуществе. Для не­больших школ (численностью работников менее 100 человек) весьма интересным может оказаться такое преимущество ав­тономных учреждений, как возможность применять упрощённую систему налогооб­ложения (УСН). Хотя снижение налого­обложения при использовании УСН сего­дня и не столь велико, как прежде, всё же можно на законных основаниях «оп­тимизировать» налогообложение. Однако здесь надо очень внимательно просчиты­вать возможности оптимизации исходя из конкретных условий деятельности школы.

План финансово-хозяйственной деятельности

Бюджетному и автономному учрежде­нию необходимо составлять план финан­сово-хозяйственной деятельности.

При этом план ФХД является одним из до­кументов, открытый доступ к которым дол­жен быть обеспечен школой.

С 1 января 2012 г. вступил в силу приказ Минфина России от 28.07.2010 № 81н, утверждающий Требования к плану финан­сово-хозяйственной деятельности государст­венного (муниципального) учреждения.

На основании этого приказа орган, осуще­ствляющий функции и полномочия учреди­теля, вправе утвердить единую форму плана для государственного (муниципального) бю­джетного учреждения. При этом согласно пункту 16 Требований учредитель может утвердить как единую форму плана ФХД для бюджетных и автономных учреждений, так и две отдельные формы для каждого вида учреждений.

Согласно пункту 10 Требований при форми­ровании плановых показателей поступлений школа должна отразить, в частности:

  • субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания;
  • целевые субсидии;
  • поступления от оказания школой услуг (выполнения работ), относящихся в соответ­ствии с уставом к её основным видам дея­тельности, которые для физических и юриди­ческих лиц предоставляются на платной ос­нове, а также поступления от иной принося­щей доход деятельности.

В то же время на практике организация ра­боты с планом будет основываться на опыте работы с бюджетной сметой «старого» бюд­жетного учреждения.

Структура Плана финансово-хозяйственной деятельности следующая:

Основа плана финансово-хозяйственной деятельности — планируемые финансовые показатели, отражаемые в рублях с точно­стью до двух знаков после запятой. Учи­тывая, что данные указываются в тысячах рублей, два знака после запятой означают не копейки, а десятки и сотни рублей.

  1. Основная (содержательная) часть. Этот раздел плана включает текстовую (описательную) и табличную (поясняю­щую) части. В текстовой (описательной) части указываются:
  • цели деятельности в соответствии с фе­деральными законами, другими норматив­ными правовыми (муниципальными) акта­ми и уставом школы;
  • виды деятельности, относящиеся к ос­новным в соответствии с уставом школы;
  • перечень услуг (работ), относящихся

в соответствии с уставом к основным ви­дам деятельности, которые для физичес­ких и юридических лиц предоставляются за плату;

  • общая балансовая стоимость недвижи­мого государственного (муниципального) имущества на дату составления плана

(с учётом стоимости имущества, закреп­лённого собственником имущества за шко­лой на праве оперативного управления; приобретённого школой за счёт выделен­ных собственником имущества школы средств; приобретённого школой за счёт доходов, полученных от иной приносящей доход деятельности);

  • общая балансовая стоимость движимого государственного (муниципального) иму­щества на дату составления плана, в том числе балансовая стоимость особо ценного движимого имущества;
  • иная информация по решению органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя.

В табличной части плана указываются показатели финансового состояния школы (данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах на последнюю от­чётную дату, предшествующую дате со­ставления плана), плановые показатели по поступлениям и выплатам школы.

Поступления в плане финансово-хозяйственной деятельности должны детализироваться по субсидиям на выполнение задания учредителя, доходов от оказания платных услуг и других поступлений. При этом доходная часть плат­ной услуги формируется на основании цены на неё, утверждённой учредителем. Обратим вни­мание на то, что если платная услуга облагает­ся НДС, её стоимость определяется с учётом этого налога. Уплата НДС и налога на при­быль возможна только за счёт средств, посту­пивших от покупателей. Поэтому сумма этих налогов должна быть запланирована в поступ­лениях со знаком «минус» (собственно говоря, также как и при составлении сметы).

Эти поступления отражаются школой на осно­вании информации, предоставленной учредите­лем на этапе формирования проекта бюджета на очередной финансовый год. Плановые пока­затели по поступлениям указываются по видам работ (услуг).

Таблица «Показатели поступления и выбытия по выплатам учреждения» представляет собой своего рода кассовый план школы. В таблице указываются:

  • планируемые остатки денежных средств на лицевых счетах в казначействе или на расчёт­ных счетах в кредитных организациях на нача­ло года;
  • суммы поступлений по их видам (субсидии, бюджетные инвестиции, поступления средств на выплату публичных обязательств физичес­ким лицам и т.п.);
  • поступления от оказания школой услуг (вы­полнения работ) в рамках приносящей доход деятельности;
  • поступления от реализации ценных бумаг;
  • планируемые остатки денежных средств на лицевых счетах в казначействе или на расчёт­ных счетах в кредитных организациях на ко­нец года.

Плановые показатели по выплатам должны формироваться школой с учётом выплат, ука­занных в плане, с детализацией до уровня групп и статей классификации операций секто­ра государственного управления бюджетной классификации РФ, а по группе «Поступление нефинансовых активов» — с указанием кода группы классификации операций сектора госу­дарственного управления.

Объёмы поступлений от оказания шко­лой услуг (выполнения работ), относя­щихся в соответствии с её уставом к ос­новным видам деятельности и предостав­ляемых физическим и юридическим ли­цам на платной основе, планируются в соответствии с порядком определения платы, установленным учредителем на основании совместного Приказа Минфи­на России и Минэкономразвития России от 29.10.2010 № 137н/527 «О Мето­дических рекомендациях по расчёту нор­мативных затрат на оказание федераль­ными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества феде­ральных государственных учреждений».

В расходной части приводятся только статьи и подстатьи расходов, по кото­рым бюджетное учреждение предусмат­ривает затраты. Коды операций сектора государственного управления (КОСГУ) устанавливаются в соответствии с При­казом Минфина России от 28.12.2010 № 190н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной клас­сификации Российской Федерации».

Содержательная часть документа должна включать раздел о порядке утверждения плана финансово-хозяйственной деятельно­сти, который предусматривает процедуру его утверждения и уточнения показателей.

После утверждения в установленном по­рядке федерального закона о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год и плановый период план при необ­ходимости уточняется школой и направ­ляется на утверждение учредителю.

Соответствующие показатели плана (свя­занные с принятием закона о федераль­ном бюджете) уточняются школой не позднее одного месяца после официаль­ного опубликования этого закона. Пока­затели плана, связанные с выполнением государственного задания, и показатели по приносящей доход деятельности уточ­няются учредителем.

После уточнения показателей составляется новый план. Его показатели не должны вступать в противоречие по кассовым опера­циям по выплатам, проведённым до внесения изменений в план, т.е. правка в той части, которая исполнена, не допускается.

Изменения вносятся при наличии у школы соответствующих обоснований и расчётов ве­личины изменённых показателей (уменьше­ние (—), увеличение (+) в соответствии с установленным школе государственным за­данием.

Несмотря на подробное изложение различ­ных показателей в плане, бюджетное учреж­дение формально самостоятельно определяет направление расходования средств, за исклю­чением целевых субсидий, и представляет свои предложения учредителю, автономное же учреждение получает заключение от на­блюдательного совета.

  1. Заключительная (оформляющая) часть плана должна содержать подписи должност­ных лиц, ответственных за сведения, вклю­чённые в план: руководителя школы (упол­номоченного им лица), руководителя финан­сово-экономической службы школы (или иного уполномоченного руководителем лица), исполнителя документа.

План государственного (муниципального) ав­тономного учреждения (План с учётом изме­нений) утверждается руководителем автоном­ного учреждения на основании заключения наблюдательного совета автономного учреж­дения. Проект плана ФХД подлежит рас­смотрению и согласованию членами наблюда­тельного совета автономного учреждения. Копия заключения наблюдательного совета по итогам рассмотрения плана ФХД направ­ляется учредителю. На наблюдательном со­вете также по представлению руководителя автономного учреждения рассматривается от­чёт о его выполнении.

План государственного (муниципального) бюджетного учреждения (План с учётом из­менений) утверждается органом, осуще­ствляющим функции и полномочия учре­дителя. В то же время учредитель вправе в установленном им порядке предоставить право утверждать План (План с учётом изменений) руководителю государственно­го (муниципального) бюджетного учреж­дения. Однако сомнительно, что это бу­дет широко использоваться в практике де­ятельности муниципальных образователь­ных учреждений (на федеральном уровне такие решения в отношении федеральных государственных бюджетных образова­тельных учреждений более чем вероятны, учитывая, что руководителям таких уч­реждений ранее предоставлялось право утверждать сметы).

Поскольку план ФХД должен быть ут­верждён перед началом финансового года, его нужно утверждать в ноябре-декабре предыдущего отчётного года. На практике же планы финансово-хозяйственной дея­тельности школы получают не только по­сле новогодних праздников, но и вообще в феврале следующего года. При этом во многих случаях получают от централизо­ванных бухгалтерий уже с распределением средств по статьям расходов, точно так­же, как раньше получали смету.

Закупки автономного учреждения

С 1 января 2012 г. вступил в силу (за исключением отдельных положений) Фе­деральный закон от 18.07.2011 № 223- ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», который предусматривает, что помимо за­казчиков, прямо перечисленных в Феде­ральном законе № 94-ФЗ, при опреде­лённых условиях под действие этого зако­на подпадают и автономные учреждения. При этом если для государственных авто­номных учреждений закон уже вступил в силу, то для муниципальных автоном­ных учреждений он вступит в силу лишь с 1 января 2014 года, если на местном уровне не будет принято решение о более ранней дате начала его применения.

Для того, чтобы не подпадать под действие Федерального закона № 94-ФЗ, автономные учреждения должны принять наблюдательным советом и разместить на своём (а с 1 июля 2012 г. — на официальном) сайте Положение о закупке.

Положение о закупке — это документ, кото­рый регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая спо­собы закупки) и условия их применения, поря­док заключения и исполнения договоров, а также иные, связанные с обеспечением за­купки, положения.

Кроме того, необходимо разработать и утвер­дить План закупки товаров, работ, услуг (на срок не менее года). Этот план размещается на официальном сайте. Требования к форме, порядку формирования должны быть установ­лены Правительством РФ.

На официальном сайте также должны разме­щаться извещения о проведении закупки, до­кументация о закупке, проект договора, прото­колы, составляемые во время закупки и иная информация, предусмотренная положением о закупке.

Предусмотрена и отчётность — не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчётным, автономное учреждение — заказчик на офици­альном сайте размещает сведения:

  • о количестве и об общей стоимости догово­ров, заключённых заказчиком по результатам закупки товаров, работ, услуг;
  • о количестве и об общей стоимости догово­ров, заключённых заказчиком по результатам закупки у единственного поставщика (исполни­теля, подрядчика).

Школа — автономное учреждение вправе не размещать на официальном сайте сведения о закупке товаров, работ, услуг, если стои­мость закупки не превышает 100 тыс. рублей (хотя у единственного поставщика можно за­купать товары, работы, услуги и более 100 тыс. рублей).

Положение о закупке уже часто предлагают делать на основе требований Федерального за­кона № 94-ФЗ. Однако это отнюдь не обязательно, более того, это делать нецелесообразно, так как в этом случае будет потеряно важное преимущество организационно-правовой формы «авто­номное учреждение».

Лучше учесть некоторые положения Федерального закона № 94-ФЗ, но составить положение так, чтобы школе было удобно его применять.

В соответствии с требованиями закона Положение о закупках должно соответ­ствовать принципам (пункт 1 статьи 3 Федерального закона № 223-ФЗ):

  • информационной открытости;
  • равноправия, справедливости, отсутст­вия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;
  • целевого и экономически эффективно­го расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг

(с учётом, при необходимости, стоимос­ти жизненного цикла закупаемой про­дукции) и реализации мер, направлен­ных на сокращение издержек заказчика;

  • отсутствия ограничения допуска

к участию в закупке путём установле­ния неизмеряемых требований к её уча­стникам.

Закон устанавливает, что в положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки (часть 3 статьи 3 Фе­дерального закона № 223-ФЗ). К та­ковым относится закупка у единственно­го поставщика, причём перечень случаев, когда осуществляется такая закупка, мо­жет быть указан в Положении о закуп­ке более широким, чем предусмотренных для казённых и бюджетных учреждений Федеральным законом № 94-ФЗ.

Ещё одним способом закупки может быть запрос котировок, причём его рег­ламентация может быть намного мягче, чем предусмотренная в Федеральном законе № 94-ФЗ.

Возможно, что и Федеральный закон № 223-ФЗ будет «совершенствоваться», т.е. ужесточаться, однако в настоящее время, в отличие от федерального законодательства о закупке товаров, работ и услуг для госу­дарственных и муниципальных нужд, этот закон не требует обязательного применения в отдельных случаях такого способа закупки, как открытый аукцион в электронной форме. Поэтому автономное учреждение (с помо­щью своего наблюдательного совета, который утверждает положение о закупке) может са­мостоятельно решить, будет ли применяться данный способ закупки и как будут приме­няться другие способы закупки.

Учитывая, что если грамотно написать Поло­жение о закупке, вполне можно действовать согласно ему, не нарушая федерального зако­нодательства, автономные учреждения всё ещё находятся в более привлекательном по­ложении для эффективного ведения хозяйст­венной деятельности.

Итак:

Теоретически автономное учреждение даёт больше возможностей, чем бюджетное, одна­ко эти возможности постепенно сводятся «на нет» изменениями федерального законода­тельства. Кроме того, практическая реализа­ция этих возможностей во многом зависит от желания местных властей. Мало кто из ру­ководителей муниципальных образовательных учреждений осмелится ослушаться руководи­теля органа управления образованием, если тот не разрешает открыть собственный рас­чётный счёт в банке.

Печально также, что в тех регионах, где развивают автономные учреждения и предо­ставляют им более широкие права, уже оче­видны тенденции злоупотребления этими правами. Местная администрация, стремясь уйти из под процедур, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ, проводят необходимые им закупки с помощью подве­домственных автономных учреждений. И ав­тономные учреждения уже получают санк­ции от контролирующих органов. Так, на­пример, в городе Кирове городская адми­нистрация выделила своей методической службе, оформленной в виде автономного учреждения, субсидию в размере 6,5 млн рублей на разработку информационного портала для нужд управления образовани­ем. Методическая служба заключила до­говор с неким обществом с ограниченной ответственностью, которому и перекочева­ли деньги.

Процитирую, как были оценены такие дей­ствия в решении Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области от 11.11.2011 № 56/03-11:

«признать в действиях Муниципального образовательного автономного учрежде­ния дополнительного профессионального образования «Центр повышения квали­фикации работников образования г. Ки­рова» факт нарушения:

2.1. Пункта 2 части 1 статьи 17 Фе­дерального закона «О защите конкурен­ции», выразившегося в создании участ­нику торгов преимущественных условий участия в торгах.

2.2. Пункта 2 части 1 статьи 15 Фе­дерального закона «О защите конку­ренции», выразившегося в необоснован­ном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъек­тов на рынке разработки программных продуктов путём расходования средств из бюджета г. Кирова на товары, рабо­ты, услуги, необходимые для муници­пальных нужд муниципального образо­вания «Город Киров» и соответствен­но без соблюдения процедур, предусмо­тренных Федеральным законом от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполне­ние работ, оказание услуг для государ­ственных и муниципальных нужд», что ограничивает права хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке, на участие в торгах,

а также обжалование результатов торгов в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки това­ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

2.3. Части 3 статьи 15 Федерального зако­на «О защите конкуренции», выразившегося в совмещении функций хозяйствующего субъекта и функций органа местного само­управления при расходовании средств из бю­джета г. Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальных нужд муниципального образования «Город Киров».

Таким образом, приходится констатировать, что в результате сегодня сложилась весьма неожиданная для реформаторов ситуация: наи­большие возможности теоретически есть у ав­тономных учреждений, но практическая их ре­ализация зависит в большей степени от жела­ния местных властей, чем от инициативы ру­ководителей учреждений. При этом риски функционирования в режиме автономных уч­реждений растут, в том числе и риски привле­чения их к преступной деятельности чиновни­ками (ведь незаконный уход от выполнения требований Федерального закона № 94-ФЗ правомерно рассматривается в качестве право­нарушения).

А наиболее спокойная и прогнозируемая жизнь — у казённых учреждений, оставшихся под законной опекой государства. Учитывая, что всё меньше инициативных руководителей остаётся в системе образования, для многих из них функционирование в статусе казённого уч­реждения наиболее выгодно. В то же время «по умолчанию» школы остались бюджетными (со старым названием, но новым организаци­онно-экономическим механизмом), и таких школ большинство. За ширмой «нового меха­низма» на самом деле скрывается привычный диктат чиновников, смета доходов и расходов (пусть и с новым названием). И неэффектив­ным чиновникам объективно выгодно существование большинства школ имен­но в таком качестве. Ключевое измене­ние: формально ответственность с госу­дарства за такие учреждения снята, что и требовалось реформаторам.

Такое двуликое бюджетное учреждение мы считаем самой нерациональной фор­мой из существующих для государствен­ных и муниципальных учреждений. Од­нако, к сожалению, именно за ней — будущее, именно таких учреждений бу­дет большинство и вся модернизация образования неизбежно утонет в этом лицемерном «бюджетном» болоте.

До тех пор, пока не начнётся новый этап «оптимизации», в рамках которого эти учреждения начнут ликвидировать под разными благовидными и не очень предлогами.

В 2009 году мы давали ответ на во­прос: «Какую форму лучше выбрать школе?».

Ответ был таков:

«Если школа хочет развиваться, что не­возможно в существующих условиях без привлечения внебюджетных средств, ес­ли школа работает в режиме «школа-хо­зяйство», то единственный выход для школы — перейти в автономное учреж­дение. Как бы страшно это ни казалось.

Если же школа не имеет внебюджетных доходов, не зарабатывает денег (по крайней мере легально), то такой школе лучше всего выбрать тип «казённое уч­реждение» (если, конечно, это разрешат местные власти)».

Несмотря на изменения в действующем законодательстве ответ не изменился.

[1] Вифлеемский А.Б. Закон о монетизации бюджетной сферы: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствова> нием правового положения государственных (муници­пальных) учреждений / М.: МПСИ; Воронеж: МОДЭК, 2011 (Серия «Библиотека юриста»).

 

Журнал «Народное образование» 5/2012 г.