НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Анатолий Борисович Вифлеемский,

директор Центра экономики образования, доктор экономических наук, г. Нижний Новгород

Хозяйственная и производственная деятельность образовательных учреждений (включая летние оздоровительные и трудовые лагеря) ведётся сегодня вопреки, а не благодаря государственной политике в сфере образования.

Декларируются финансово-хозяйст­венная самостоятельность, модерни­зация правового регулирования, од­нако на практике в финансово-хозяй­ственной сфере очевидны волюнта­ризм, произвол, полное беззаконие по отношению к правам образова­тельных учреждений: если проверя­ют, то ищут лишь нарушения в дей­ствиях директора школы, руководи­теля летнего оздоровительного лаге­ря. Об уголовных делах, которые за­водят на директоров, и многочислен­ных нарушениях, обнаруженных при проверках деятельности школ, слы­шали все. А кто-нибудь слышал хотя бы об увольнении чиновников, кото­рые нарушают право на финансово­хозяйственную самостоятельность школы? Вопрос риторический. Такие чиновники остаются на своих местах.

Иными словами, на сегодня основ­ная проблема нормативно-правово­го регулирования хозяйственной деятельности образовательных

учреждений — это правоприменительная практика и нелегитимные трактовки нор­мативных актов чиновниками либо прямое неисполнение норм права. Проблемой же собственно законодательства является не­достаточная регламентация детского доб­ровольного производственного труда.

Могут ли дети трудиться?

 

Легальный производственный труд несо­вершеннолетних в возрасте до 14 лет в России сегодня запрещён законода­тельством, по крайней мере его легально нельзя оплатить в рамках трудовых от­ношений. Если в советское время нор­мативно стимулировалось трудовое вос­питание и привлечение детей к произво­дительному труду, то сегодня ситуация принципиально иная.

Законом РСФСР от 16.04.1959 «Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в РСФСР» школе было прямо предписано в процессе учебно-воспитатель­ной работы знакомить учащихся с разнооб­разными видами труда в обществе, помогать школьникам выявить их склонности и созна­тельно выбрать будущую профессию.

Статьёй 9 названного Закона РСФСР Со­ветам Министров автономных республик, ис­полнительным комитетам краевых и област­ных Советов депутатов трудящихся, Советам народного хозяйства экономических админис­тративных районов, министерствам и ведом­ствам РСФСР было предписано: выделять рабочие места для производственного обуче­ния учащихся на промышленных предприяти­ях, стройках, в совхозах, ремонтно-техничес­ких станциях, создавать учебные цехи на предприятиях, школьные и межшкольные учебно-производственные мастерские с со­блюдением правил охраны труда и техники безопасности; выделять инженерно-техничес­кий, агрономический персонал и квалифици­рованных рабочих для производственного обучения учащихся.

Кроме того, колхозам было рекомендовано обеспечивать организацию производственного обучения учащихся в ученических бригадах колхозов, учебно-опытных хозяйствах и кол­хозных бригадах с оплатой выработанных ими трудодней, а также выделение необходи­мой техники. Для производственного обуче­ния учащихся выделять агрономический и технический персонал.

Основы законодательства о народном обра­зовании СССР были основой для разработ­ки законов об образовании союзных респуб­лик. Так, в РСФСР был принят Закон РСФСР от 02.08.1974 «О народном обра­зовании», который фактически утратил силу в связи с принятием Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании».

Учебно-материальная база учреждений на­родного образования развивалась и укрепля­лась за счёт средств государственного бюд­жета, а также капитальных вложений, предусматриваемых в планах экономичес­кого и социального развития.

Кроме того, этим законом предусматрива­лось участие предприятий, учреждений и организаций в развитии учебно-матери­альной базы учебно-воспитательных уч­реждений: государственные предприятия, учреждения и организации, колхозы, коо­перативные, профсоюзные, комсомольские и другие общественные организации в ус­тановленном порядке принимали участие в развитии и укреплении учебно-матери­альной базы учебно-воспитательных уч­реждений, в строительстве, ремонте, обо­рудовании учебных зданий, общежитий и других сооружений и помещений учеб­но-воспитательных учреждений.

Устав средней общеобразовательной шко­лы, одобренный Постановлением Совмина СССР от 08.09.1970 № 749, также регламентировал и собственно хозяйствен­ную деятельность школы. Так, устанавли­валось, что средняя общеобразовательная школа имеет земельный участок, где пре­дусматриваются спортивная, учебно­опытная, отдыха и другие зоны.

Статья 38 Закона РСФСР от 02.08.1974 «О народном образовании» регламентиро­вала трудовое воспитание и обучение в школе, в которое включалось системати­ческое участие школьников в обществен­но полезном, производительном труде с учётом их возрастных и индивидуаль­ных особенностей, способностей, состоя­ния здоровья и при наличии необходимых условий завершалось овладением одной из массовых профессий.

Общественно полезный, производительный труд в целях трудового воспитания, обуче­ния и профессиональной ориентации уча­щихся мог быть организован в общеобра­зовательных школах, межшкольных учеб­но-производственных комбинатах, школь­ных и межшкольных учебных и учебно­производственных мастерских, мастерских средних профессионально-технических
училищ, в учебных цехах и на участках пред­приятий, а также в ученических производствен­ных бригадах и в других формах. В этих же целях в период летних каникул школьники мог­ли участвовать на добровольных началах, с со­гласия родителей, под контролем школы и ор­ганов здравоохранения в посильном обществен­но полезном, производительном труде в народ­ном хозяйстве.

Устав средней общеобразовательной школы ус­танавливал (пункт 11), что «обучение и воспи­тание учащихся проводятся в процессе учебной работы, внеклассных и внешкольных занятий и общественно полезного труда». Устав ус­танавливал обязанность учащихся школы не только старательно учиться, примерно вести себя, но и активно участвовать в общественной жизни школы и общественно полезном труде (пункт 24). Также Устав определял, что уча­щиеся в школе привлекаются к самообслужи­ванию и другим видам общественно полезного труда с учётом возраста, пола, физических возможностей детей, норм и требований гигие­ны и охраны их здоровья (пункт 30). Кон­троль за соблюдением учащимися санитарно­гигиенических норм труда и техники безопас­ности возлагался на администрацию школы, медицинских работников и учителей.

Положением о порядке и условиях доброволь­ного труда учащихся общеобразовательной и профессиональной школы в свободное от учёбы время, утверждённым постановлением Госкомтруда СССР, Государственного комите­та СССР по народному образованию, Секрета­риата ВЦСПС и Секретариата ЦК ВЛКСМ от 3.06.88 № 343/90-01-490/25/17-30/ 43/34-а (которое, кстати, сохраняет свою силу и в настоящее время), в пункте 1 были уста­новлены следующие обязательные требования для привлечения учащихся к трудовой деятель­ности:

  • могут привлекаться учащиеся общеобразова­тельных школ, учреждений начального и сред­него профессионального образования, достиг­шие 14-летнего возраста;
  • учащиеся могут приниматься на работу на предприятия, в учреждения, организации с со­гласия одного из родителей (или лица, его за­мещающего) в свободное от учёбы время;
  • учащиеся могут привлекаться для выполне­ния лёгкого труда, не причиняющего вреда их

здоровью, нормальному развитию и не наносящего ущерба посещаемости учеб­ного заведения.

Таким образом, в рамках действовав­шего в советское время законодатель­ства к производительной трудовой дея­тельности на добровольной основе мог­ли привлекаться учащиеся старше 14 лет (также как и сегодня в соот­ветствии с нынешним правовым регу­лированием). А вот дети до 14 лет привлекались к самообслуживанию и другим видам общественно полез­ного труда с учётом возраста, пола, физических возможностей детей, норм и требований гигиены и охраны их здоровья.

В Законе РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» есть пункт 14 ста­тьи 50, согласно которому привлечение учащихся, воспитанников гражданских образовательных учреждений без со­гласия учащихся, воспитанников и их родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образо­вательной программой, запрещается.

В результате прокурорские работники в массовом порядке пишут представле­ния на уставы школы, делая замечание на недопустимость такого пункта: «Уча­щиеся обязаны участвовать в самооб- служивающем труде, дежурстве по школе, классе». Тем самым, не понимая сути данной нормы устава, фактически трактовка прокурорских работников от­деляет школу от труда.

В то же время, исходя из требований законодательства об образовании, воз­можно обязательное привлечение уча­щихся к любому труду, предусмот­ренному образовательной программой (работа в учебных мастерских, на при­школьном участке и др.). Привлекать же учащихся к труду, не предусмот­ренному учебной программой, можно только на добровольных началах, при­чём должно быть получено согласие

как ученика, так и его родителей (закон­ных представителей).

Для легитимности привлечения к труду реко­мендуется заключать договора между родите­лями и школой об обучении, в которых сре­ди прочих прав и обязанностей предусматри­вать положения о согласии родителей на привлечение учащихся к труду. Родители мо­гут указать и виды труда, на привлечение своего ребёнка к которым они дают согласие.

Однако если родители откажутся (или сам ребёнок не захочет), то привлечь ребёнка к труду в школе нельзя (например, даже нельзя заставить принести воды и стереть с доски перед уроком!). Мнения у родителей по этому поводу могут быть разными. Я, как родитель, категорически против различ­ного рода периодически проводимых в шко­лах «субботников», на которых учащихся за­ставляют убирать окрестности школы (терри­тории, находящиеся за пределами забора школы), особенно весной, после схода снега, когда проявляются набросанные за зиму шприцы и прочие отходы жизнедеятельности людей и животных. Пусть этим занимаются коммунальные службы или высокооплачивае­мые чиновники во главе с мэрами, которые под телекамерами иногда изображают, что убирают мусор (естественно, в рабочее вре­мя, получая за это зарплату, на порядок пре­вышающую зарплату дворника), что с эконо­мической точки зрения — предельная глу­пость, так как каждый должен заниматься своим делом, причём профессионально.

Злоупотребления правом

Руководители органов местного самоуправле­ния, включая руководителей местных адми­нистраций и их подразделений — органов управления образованием, нередко нарушают нормы действующего законодательства, фор­мально прикрываясь при этом законами. На­пример, автономные учреждения, которые те­оретически должны были реализовать прин­ципы финансово-хозяйственной самостоятель­ности образовательных учреждений.

На практике же их в ряде регионов про­должают финансировать по сметам, а там, где перешли на планы финансово-хозяйст­венной деятельности, выясняется, что по существу изменений также не происхо­дит — любые расходы под жёстким кон­тролем чиновников.

А вот сами чиновники используют подве­домственные автономные учреждения на «полную катушку», причём «используют» в плохом, преступном смысле. Пока са­мый яркий пример такого «креативного» использования автономных учреждений я видел в городе Кирове. Автономному учреждению — муниципальному детскому саду дают субсидию 165 млн рублей, и оно без проведения торгов в соответст­вии с Федеральным законом № 94-ФЗ заключает договор с «нужной» чиновни­кам компанией на строительство другого детского садика!

Для обхода предписаний законодательства и придания видимости законности киров­ские чиновники даже изобрели новый тер­мин — «редукцион». Это то же самое, что и аукцион с понижением цены, преду­смотренный законодательством о закупках для государственных и муниципальных нужд, но название другое — чтобы никто не требовал выполнения предписаний дей­ствующего законодательства.

Управленцы меня поймут — «кировские» одновременно (в один день!) провели свой редукцион (естественно, среди одной «приятной» им во всех отношениях фир­мы) на выполнение строительно-монтаж­ных работ на объекте: «Детский сад на

  1. мест с плавательным бассейном» и на выполнение проектных работ на том же самом объекте (также с одной формой). Причём редукцион на заключение догово­ра на разработку проекта (его цена при­мерно 3 млн) проведён в 13 часов, тогда как редукцион на собственно строитель­ные работы — задолго до этого — в 10.00. Вот так в Кирове строят теперь детские садики: больше это напоминает
    хищение бюджетных средств в особо крупном размере.

По другой «шалости» чиновников, ценой 6,5 млн, также с помощью подведомственного муниципального автономного образовательного учреждения, Управление федеральной антимо­нопольной службы по Кировской области уже вынесло предписание о нарушении антимоно­польного законодательства и привлечении должностных лиц администрации и этого авто­номного учреждения к административной от­ветственности.

Вот как такие действия местных администра­ций описывают судебные инстанции: «…схе­ма, в рамках реализации которой .создаётся учреждение … противоречит смыслу Феде­рального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», Закона о размещении заказов, фактически направлена на уклонение от исполнения требований действующего законодательства о разме­щении заказов.

Кроме того, в данном случае создаётся ситуа­ция, при которой учреждению … и, соответст­венно, иным организациям, с которыми оно в последующем заключает гражданско-право­вые договоры, предоставляются преимущест­венные условия осуществления деятельности в сфере .. При этом доступ других хозяйст­вующих субъектов к названной сфере невозмо­жен, что, в свою очередь, приводит к недопу­щению, ограничению, устранению конкуренции.

…Внешне эти действия имеют законный ха­рактер, т.е. не нарушают формальных тре­бований права. Однако, согласно части 1 ста­тьи 10 Гражданского кодекса РФ, не допуска­ются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупо­требления правом в иных формах. Не допуска­ется использования гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотреб­ления доминирующим положением на рынке».

Итак, местная администрация совершает внеш­не законные действия, но по сути злоупотреб­ляют правом. Это же касается и собственно хозяйственной деятельности образовательных учреждений.

Вместо сметы бюджетным и автоном­ным учреждениям пришёл план финан­сово-хозяйственной деятельности.

На практике он часто отличается от сметы лишь своим объёмом и тем, что кроме собственно цифр сметы в него включаются другие сведения.

С 1 января 2012 г. вступает в силу Приказ Минфина России от 28.07.2010 № 81н, утверждающий Требования к плану финансово-хозяйственной дея­тельности государственного (муници­пального) учреждения. На основании этого приказа орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, вправе утвердить единую форму плана для государственного (муниципального) бюджетного учреждения. При этом в соответствии с пунктом 16 Требова­ний учредитель может утвердить как единую форму плана финансово-хозяй­ственной деятельности (ФХД) для бю­джетных и автономных учреждений, так и две отдельные формы для каждого вида учреждений.

В соответствии с пунктом 10 Требова­ний при формировании плановых пока­зателей поступлений учреждение должно отразить, в частности: субсидии на вы­полнение государственного (муниципаль­ного) задания; целевые субсидии; по­ступления от оказания учреждением ус­луг (выполнения работ), относящихся в соответствии с уставом учреждения к его основным видам деятельности, ко­торые для физических и юридических лиц предоставляются на платной основе, а также поступления от иной принося­щей доход деятельности.

Таким образом, также как и при преж­нем порядке сметного финансирования, при составлении плана финансово-хозяй­ственной деятельности одновременно следует планировать и производственную деятельность, указывать суммы, связан­ные с реализацией имущества, прочими доходами, а также безвозмездными по­ступлениями юридических и физических

лиц (грантах, пожертвованиях и проч.). Даже пожертвования надо на год вперёд спланиро­вать (а угрожают в перспективе ещё и со­ставлением планов на три года вперёд!).

При этом расписывать расходы придётся по всё тем же кодам операций сектора государ­ственного управления (КОСГУ) в соответст­вии с Приказом Минфина РФ от

28.12.2010       № 190н «Об утверждении Ука­заний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».

Плановые объёмы выплат, связанных с вы­полнением учреждением государственного (муниципального) задания, должны форми­роваться с учётом нормативных затрат. Сле­довательно, план ФХД может быть состав­лен только после того, как учреждению бу­дет доведено государственное (муниципаль­ное) задание. Учитывая, когда на практике принимаются бюджеты и доводятся средства до учреждений, весьма вероятно, что планы ФХД во многих муниципальных образова­ниях будут утверждаться «задним числом».

Таким образом, по сути, никакой финансово­хозяйственной самостоятельности на практике у школы или летнего оздоровительного лаге­ря не прибавится.

Фикцией во всё большем числе регионов становятся и нормативы финансирования школ, ведь реальное финансирование проис­ходит отнюдь не по нормативам финансиро­вания.

Яркий пример тому — последнее повышение зарплаты учителям (якобы на 30%). В Ни­жегородской области при этом никто ника­ких нормативов не менял, а денег немного добавили и приказали на повышение тратить весь надтарифный фонд (ныне именуемый стимулирующим). Причём повышение только учителям, а администрации вообще было предписано снизить зарплату. Так, в частно­сти, для директоров школ установили огра­ничение — не более трёх средних заработ­ных плат учителей. Подчеркнём, что в отли­чие от федеральных рекомендаций ограни­чению подверглись уже не оклады руко­водителей, а размеры их заработных плат, включающие все стимулирующие выплаты (в том числе премии по итогам работы).

Несмотря на такие титанические усилия в связи с отсутствием средств на повы­шение зарплаты учителям в регионе, зар­плата реально повысилась процентов на 20. Вместе с тем деньги в области есть — например, на строительство ста­дионов к первенству мира 2018 года или на заграничный вояж главы города (по официальной информации для изучения опыта проведения городских праздников). Видимо, в развитых странах учиться больше нечему — только как праздники проводить.

О какой самостоятельности руководителя школы или летнего лагеря может идти речь, если по-прежнему их штатные рас­писания утверждаются (или согласовыва­ются) начальниками муниципальных уп­равлений образования, да ещё во многих случаях и начальниками муниципальных финансовых управлений?

Более того, требуют «согласовывать» приказы о материальном стимулировании работников! Вот и идут на ухищрения ди­ректора, именно поэтому и появляются так называемые «подснежники», следом за которыми в отношении руководителей школ, детских садов, летних оздорови­тельных лагерей возбуждают уголовные дела.

Таким образом, вести хозяйственную дея­тельность образовательного учреждения, несмотря на объявленную модернизацию и «повышение» их «финансово-хозяйст­венной самостоятельности», с каждом го­дом всё сложнее и сложнее.

Более того, с переводом образовательных учреждений в статус «новых» бюджетных и автономных учреждений о нормативах финансирования вообще забудут. Ведь вместо этого предписано использовать
понятие «нормативы затрат» на оказание госу­дарственных муниципальных услуг. При этом был принят Приказ Минфина РФ № 137н, Минэкономразвития РФ № 527 от

29.10.2010        «О методических рекомендациях по расчёту нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждения­ми государственных услуг и нормативных за­трат на содержание имущества федеральных государственных учреждений», в котором от­мечается, что по решению органа, осуществ­ляющего функции и полномочия учредителя, нормативные затраты могут определяться от­дельно по каждому бюджетному или автоном ному учреждению.

При этом за многочисленными формулами в этих методических рекомендациях скрывает­ся простой метод расчёта: то, что потратили в этом году, поделить на число учащихся (их ведь теперь также именуют единицами оказа­ния государственной или муниципальной услу­ги!) и получить «удельные нормативы за­трат» — в расчёте на единицу услуги. Затем умножить на контингент учащихся нового фи­нансового года — и получить нормативы за­трат. О том, что они могут в разы отличаться от объективно существующих потребностей в финансовых ресурсах для качественного об­разования, предлагается просто забыть. Таким образом, финансировать образовательные уч­реждения предлагается не просто «от достиг­нутого», как было в советское время, а по принципу — не более, чем «достигнуто», так как в расчёты нормативов затрат не берётся инфляция.

Дестимулирование производственной деятельности в сфере образования

В 2011 году произошло событие, касающееся предоставления льгот по уплате налога на при­быль организациям, занимающимся образова­тельной деятельностью.

В соответствии с пунктом 1.1 статьи 284 НК РФ учреждениями, осуществляющими образо­вательную и (или) медицинскую деятельность, применяется налоговая ставка налога на при­быль ноль процентов при соблюдении следую­щих условий, перечисленных в пунктах 1, 3 статьи 284.1 НК РФ:

  1. вид образовательной или медицин­ской деятельности учреждения вклю­чён в Перечень видов образовательной и медицинской деятельности, установ­ленный Правительством РФ. При этом деятельность, связанная с санаторно-ку­рортным лечением, не относится к меди­цинской деятельности;
  2. учреждение имеет лицензию (ли­цензии) на осуществление образова­тельной и (или) медицинской деятель­ности, выданную (выданные) в соот­ветствии с законодательством России;
  3. доходы учреждения за налоговый период от осуществления образова­тельной и (или) медицинской дея­тельности, а также от выполнения на­учных исследований и (или) опытно­конструкторских разработок, учитывае­мые при определении налоговой базы, составляют не менее 90% от дохо­дов, учитываемых учреждением при определении налоговой базы, либо уч­реждение за налоговый период не име­ет доходов, учитываемых при опреде­лении налоговой базы. При этом сред­ства целевого финансирования в опре­делении процентной доли доходов не учитываются.

Таким образом, если школа ведёт про­изводственную деятельность, если орга­низован летний трудовой лагерь, а не просто оказываются платные образова­тельные услуги, никакой льготы по на­логу на прибыль ей не предоставляется.

Что дальше?

К сожалению, приходится прогнозиро­вать, что дальше будет только хуже.

Никаких гарантий финансово-хозяйст­венной самостоятельности и стимулиро­вания производственной деятельности школ, развития системы летних трудо­вых лагерей не предусматривает и зако­нопроект «Об образовании в Российской

Федерации», который по своему качеству значительно хуже действующего Закона «Об образовании». Более того, из законопроекта исключены даже те декларации финансово­хозяйственной самостоятельности, которые остались в действующем законе.

В соответствии с частью 5 статьи 102 «Фи­нансовое обеспечение образовательной дея­тельности» законопроекта, если порядком предоставления средств не установлено иное, государственные и муниципальные об­разовательные организации (за исключением образовательных организаций, созданных в форме казённых учреждений) самостоя­тельно определяют направления и порядок использования средств, в том числе их долю, направляемую на оплату труда и материаль­ное стимулирование работников образова­тельных организаций. Таким образом, госу­дарственные и муниципальные казённые об­разовательные учреждения (а таковыми в большинстве регионов стали, в частности, интернатные, коррекционные учреждения) законодательно лишаются финансово-хозяй­ственной самостоятельности. В отношении же остальных учреждений всё отдаётся на откуп местных властей — никто не мешает им

принять подзаконные акты и установить такие «порядки предоставления средств», что субсидии бюджетным и автономным учреждениям вообще ничем не будут от­личаться от сметы казённых учреждений (что в общем-то уже происходит на прак тике).

В разглагольствованиях чиновников о мо­дернизации образования, да и в различ­ных концепциях и стратегиях задача фи­нансово-хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений ставилась как ключевая для повышения эффективно сти использования бюджетных средств в системе образования. Однако законо­проект, призванный обеспечить правовую поддержку этой самой модернизации, на корню рубит ростки финансово-хозяй­ственной самостоятельности.

*   [1] *

К большому сожалению, можно сделать вывод, что проблемы нормативно-правово го регулирования хозяйственной деятель­ности образовательных учреждений не только не решаются, но с каждым годом, с учётом правоприменительной практики, усугубляются.

[1] социально-педагогическая поддержка • трудовая занятость • нормы права • защита • права несовершеннолетних • трудовой договор

 

Журнал «Народное образование» 3/2012 г.